山东省枣庄市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2024)鲁04民终1861号
上诉人（原审原告）：枣庄市某某村民委员会，住所地枣庄市市中区。
法定代表人：张某彬。
委托诉讼代理人：崔忠信，山东为众律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王绥华，山东为众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：董某，男，1978年4月29日出生，汉族，住枣庄市市中区。
委托诉讼代理人：王昌伟，上海申伦律师事务所律师。
枣庄市市中区西王庄镇营子村民委员（以下简称营子村委会）因与被上诉人董某土地承包经营权合同纠纷一案，不服山东省枣庄市市中区人民法院（2024）鲁0402民初2941号民事判决，向本院提起上诉。本院于2024年7月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
枣庄市市中区西王庄镇营子村民委员上诉请求：一、依法撤销枣庄市市中区人民法院作出的（2024）鲁0402民初2941号民事判决。二、依法判决支持上诉人的诉讼请求。三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院适用法律错误。关于对东街村东湖养殖场10.9亩土地进行招投标签订《土地承包合同》是否需要经过村民会议讨论决定。一审判决书第9-10页，一审法院认为：“村集体资产属于全体村民所有，对于其处置和使用应该经过村民的集体决定。上诉人关于东街村东湖养殖场（面积约10.9亩）招标符合法律规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三章其他方式的承包第四十八条、第四十九条、第五十二条之规定，涉案招标项目只有发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，才需要召开村民会议，才需要三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。一审法院已经查明被上诉人董某是上诉人的村民，因此涉案招标项目根本不需要召开村民会议，一审法院错误适用法律，依法应予撤销。二、被上诉人董某为了获取不法利益，编造出赔偿前承包人张敬东48万元附着物一事，多次要求村委会把编造的48万元赔偿款写进合同里，并以此无理要求拒签承包合同，依法上诉人有权取消其中标资格，没收被上诉人的投标保证金5000元。一审在案证据充分证明了是被上诉人以编造的48万元拒签承包合同，被上诉人的违约事实清楚，证据充分，根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定，招标人和中标人签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。本案中，中标公告发布后，被上诉人和上诉人应当按照《招标公告》和上诉人拟定的合同条款订立书面《土地承包合同》。被上诉人当时同意并竞标，中标后又向上诉人提出异议，要求更改合同条款，属于违背承诺的行为，被上诉人应承担缔约过失责任。《中华人民共和国招标投标法》第六十条规定，中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还。上诉人没收被上诉人缴纳的竞投保证金5000元，合法有据。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019修订）第七十四条中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10%以下的罚款。根据以上事实和法律规定，被上诉人为存在缔约过失的一方，上诉人在缔约过程中没有过失，依法应撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。三、一审法院认定事实错误。一审判决书第11页，一审法院认为“本案中，原告提交的证据不足以证明被告董某实际占用案涉土地，也未提交证据证明案涉土地的院墙损失系被告董某所造成，且被告对此均不予认可。故对于原告的上述请求，本院不予支持。”该认定明显与查明的事实不符，依法不能成立。
被上诉人辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但是其判决中标无效不能达到案结事了，一审中包括今天庭审之前双方的代理人也进行了多次沟通，希望签订合同继续履行相应的义务，因为在同一批次招标中还有七起与本案类似，如果说本案招标无效，那么其他的招标也应视为无效，这样就形成连锁反应，不利于上诉人对集体资产的经营，虽然说上诉人没有召开村民会议，但是通过一审查明的事实，他们已经召开了村民代表会议，只是履行法律形式不严格而已，所以我们恳请二审法院综合案件事实，真正做到案结事了，解决矛盾。
原审原告向一审法院起诉请求：1.请求依法判决取消被告的中标资格，没收被告的投标保证金5000元；2.判决被告返还占用的10.9亩土地养殖场并清理在招标后未签字的情况下种植的一切树苗及地面附着物；3.判决被告赔偿原告损失43985元(其中约30米院墙损失18000元(30米×600元/米)，律师费8000元，占用土地损失按照每年每亩1650元，计算至交还土地之日止，暂计算一年为17985元)；4.诉讼费用由被告承担。
一审法院认定事实：被告董某系原告枣庄市市中区西王庄镇营子村村民，2023年8月19日，原告发布招标公告一份，公告主要载明，“西王庄镇东街村东湖养殖场承包合同已到期，经研究决定进行公开招标承包。现就招标事宜公告如下，承包期限：五年。土地位置及现状：村东东湖养殖场，面积约10.9亩。竞标方式：采取公开竞价方式，以报价最高者取得土地承包经营权。承包金支付方式：签订合同时一次性付清前两年承包金，以后一年一交。该土地性质为退林还耕后的耕地，依据上级政策规定，只允许种植粮食、蔬菜等农作物，不能栽树、建大棚或用于其他非农用途。本次竞标起拍底价为600元／亩／年起拍，增价幅度为每次最低50元，上不封顶，有意竞标者于2023年8月22日下午18时前前往东街村委会报名，并缴纳保证金5000元，如未中标退还竞拍保证金（不含利息）”。2023年8月24日，被告董某签订竞标保证书一份，保证书主要载明“西王庄镇营子（东街）村委会：本人自愿参加东街村土地承包竞标活动，并保证遵守竞标规则及注意事项，如有违反，愿按照规则接受处罚（竞标规则及注意事项书面材料本人已收到）”。被告董某在竞标保证书上签字捺印确认。同日，被告董某签订竞标承诺书一份，承诺书主要载明“本人自愿参加西王庄镇东街村土地承包竞标，并承诺做到以下几点：一、自愿接受营子（东街）村委会拟定的合同条款，并保证按约履行。二、保证遵守竞标规则及各项程序（竞标规则及注意事项本人已收到）。如本人违反以上承诺，自愿按照规定接受处罚”。被告董某在承诺书上签字捺印确认。原告提交《招标规则及注意事项》、《竞标记录》等，主要载明“竞拍标的为西王庄镇东街村原养殖场土地承包，竞拍者需按要求交纳竞拍保证金伍仟元，并签署竞标保证书后，方可取得竞拍资格。中标者中标后，应在3日内与村委会签订书面合同，并缴纳合同见证费用200-500元（按标的额大小），否则视为违约，竞拍保证金不予返还”。证明被告向原告交纳保证金5000元后，被告董某的报价为每年每亩1650元，为最高报价，为五号养殖场中标人，取得竞标标的承包经营权，但未按照约定签订承包合同，应构成违约。被告对竞标事实无异议，认为原告存在招标失误，违法违约在先。
另查明，原告提交《东街养殖场承包合同书》及通知书，证明原告与前养殖场承包人张敬东签订的《东街养殖场承包合同书》第五条约定，“乙方在承包该场地期满后，场内所有土建的院墙房屋全部归甲方所有，乙方须得无条件服从”，原告与前养殖场承包人张敬东签订合同期限为2003年5月1日至2023年5月1日，该合同已到期，且原告也已经通知了张敬东，依法该养殖场属于原告所有，原告对该土地进行招投标符合法律规定。被告中标后，原告于2023年12月30日和2024年1月10日两次给被告通知，督促被告缴纳承包金和签订合同，并告知逾期原告将向人民法院提起诉讼，除诉请要求被告交回养殖场外，还将承担本案的诉讼费、保全费、律师代理费以及造成损失赔偿等费用，被告收到通知后至今没有签订合同和缴纳承包金。被告对原告向其下通知无异议，但辩称被告拒收了，内容也没看，是否是案涉的两份通知被告不知道。同时，被告提交与原告的负责人（张某彬）的短信聊天截图1张、与西王庄司法所闫所长微信聊天记录2张以及与西王庄镇政府胡洋主任（综合治理办公室主任）短信截图1张，证明在招投标之后，也就是在招投标的现场，由于原告同时对外招标6宗土地，其中有2宗招投标没有完成，所以就提出等这2宗土地招标完成后再签订合同，所以等第二次招标也就是在2023年9月27日完成后，被告与原告负责人短信、电话进行联系，要求签合同并且交纳承包金，通过聊天的内容能够看出，原告一直在推脱，故意不予签订合同并办理相关的交接手续，其真正的原因是村委会还没有收回案涉院落，不能向我方交付，在这种前提下，原告诉称的事实与理由与真正的事实完全不对称，导致这一结果的直接原因是原告没有履行先行的义务所带来的；原告对上述证据真实性无异议，证明目的均不认可，从短信上看原告是督促被告交纳承包金，被告没有按照中标结果交纳承包金，另外被告提供的短信内容是协商合同事宜，实际上按照当时的招投标的规定，原告的合同版本被告是认可的，是不允许修改的，司法所统一制定的，被告提交的是协商合同，所以被告没有按照招投标文件签订合同。
又查明，被告提交案涉土地宗地图1份、《东街养殖场承包合同》复印件1张，证明案涉土地性质为设施农用地，原合同的发包方为原告，承包方为张敬东，承包时间为2002年-2023年5月1日，该合同于竞标之前到期，通过合同可以看出案涉的承包标的不是一宗净地，里面有村委会的17间房屋、设备、电源以及水井，所以说案涉场地还是处于张敬东的掌控下，还有他人所养殖的羊，所以合同目的不能实现，被告不存在过错。原告对上述证据真实性无异议，认为合同约定到期后，地上附着物归原告所有，原承包人也参与了招投标活动，并且也进行了签字，说明原承包人张敬东认可发包的10.9亩土地归原告所有，而且原承包人张敬东在参加招投标活动的时候没有提出任何异议。
再查明，原告提交支委会议记录、东街村党员和村民代表会议记录及照片各一份，证明案涉土地对外发包经过了村民主评议，符合法律规定。被告对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明村委会按照村民委员会组织法召开了村民会议，并经过村民会议过半数通过才能进行招投标，民主会议记录及支部会议记录不能证明其进行投标有合法的前提。
还查明，原告提交委托代理合同和律师代理费发票各一份，证明因被告违约，原告为维护合法权益，委托律师代理诉讼，因此支付代理费8000元，该损失应由被告承担。被告对此不予认可。
一审法院认为，村集体资产属于全体村民所有，对于其处置和使用应该经过村民的集体决定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁**村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。本案中，原告提交证据能够证明案涉土地招投标经过村民代表会议讨论通过，但未提交相关证据证明案涉土地承包的招投标项目已经过村民会议民主程序讨论决定，也未提交证据证明村民会议对案涉招投标项目授权村民代表会议讨论决定，因此，一审法院认定，被告董某在**镇**街村东湖养殖场（面积约10.9亩）招标项目中的中标行为应为无效。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十七条规定，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿…。本案中，被告中标后，原、被告双方未签订书面承包合同，原告未向被告办理案涉土地的交接手续，亦未提交证据证明被告已实际占有案涉土地，为了减轻当事人的诉累，对被告已交纳竞标保证金5000元及预付承包金10000元，原告营子村委会应予以退还。
关于原告请求被告返还案涉土地，清理地面附着物、赔偿损失，支付律师费及赔偿占有使用费等诉请，一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，原告提交的证据不足以证明被告董某实际占用案涉土地，也未提交证据证明案涉土地的院墙损失系被告董某所造成，且被告对此均不予认可。故对于原告的上述请求，一审法院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条之规定，判决：一、确认被告董某在**镇**街村东湖养殖场（面积约10.9亩）招标项目中的中标无效，中标无效后，原告枣庄市某某村民委员会应于本判决生效之日起十日内将竞标保证金5000元及预付承包金10000元退回给被告董某；二、驳回原告枣庄市某某村民委员会的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费减半收取450元，由原告枣庄市某某村民委员会承担。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为董某的中标行为是否有效。首先，招投标活动是招标人与投标人为缔结合同而进行的活动。从合同法律关系成立的角度，招投标程序中的招标行为应为要约邀请，投标行为应为要约，经评标后招标人向特定投标人发送中标通知书的行为应为承诺，中标通知书送达投标人后承诺生效，合同成立。本案中营子村委会发布招标公告后，董某投标并竞标成功，但营子村委会并未向董某发布中标通知书，合同未成立。其次，双方在正式签订合同之前就以下事项产生重大分歧：一是案涉土地能否种植树木、开展养殖；二是是否在合同中加上向原承包人赔偿48万元的条款；三是前两年承包金是村委会拒收还是董某拒交。根据一审审理查明的事实，在案涉土地上确实有村委会的房屋、原承包人的养殖大棚等，关于原承包户的各项设施虽在原合同中约定由营子村委会所有，但取得方式并未明确约定。综上，现有证据不能证明案涉土地在交付时符合交付条件。再次，董某在签订正式土地承包合同之前，要求增加向前承包人的48万元赔偿款的相关条款，违背了竞标承诺书、竞标保证书，导致虽竞标成功但不具备签订合同条件。在本院二审庭审后的调解程序中，上诉人明确表示不同意调解、不同意签订合同，被上诉人在一审法院判决其中标行为无效后未上诉。从上述事实看，虽然董某竞标成功，但双方缔约已经不具有现实可能性，且在招标过程中及其签订合同协商过程中双方均有过错，董某未尽到履行投标承诺书及保证书的义务，要求增加的条款导致招标方难以接受，但其要求增加该条款的原因系村委会在招标时未尽到厘清土地附着物的义务，综合以上情形应认定中标行为应为无效。一审法院认定中标无效并无不当，但认定无效的理由不当，本院予以纠正。其他承包户在招投标的过程中虽存在一定的程序瑕疵，但并不必然导致中标行为的无效，可通过其他方式予以补正。
综上所述，枣庄市某某村民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1025元，由上诉人枣庄市某某村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 光
审判员 邹 枫
审判员 何 伟
二〇二四年九月十四日
书记员 王筠婷